بازخوانی گزارش آلن برتو درباره ساختار فضایی تهران
تصویر بالای صفحه: چشم‌انداز تهران از پل طبیعت با کوه‌های البرز در پس‌زمینه، ۲۰۱۵. عکس: Mhsheikholeslami، ویکی‌مدیا کامنز، با مجوز CC BY-SA 4.0.
آلن برتو (Alain Bertaud ) را از نزدیک نمی‌شناسم اما برای من که سال‌ها با نقشه‌های تهران کار کرده‌ام و این شهر را کم‌وبیش می‌شناسم، گزارش او درباره ساختار فضایی تهران حیرت‌انگیز است. او معمار و شهرساز است. آنچه در این گزارش توجهم را جلب می‌کند، توانایی او در خواندن نقشه‌ها و داده‌ها و تبدیل آن‌ها به پرسش‌ها و پیشنهادهایی روشن برای تصمیم‌گیری شهری است.
دکتر اسفندیار زبردست، دوست گرامی‌ام و استاد شهرسازی دانشگاه تهران، در این پروژه همکاری داشت و ترجمه و تدوین فارسی گزارش را نیز بر عهده گرفت. به خاطر دارم ایشان می‌گفتند برتو با مدارک و نقشه‌هایی که در اختیارش قرار گرفته بود، در اقامتی حدود دو هفته‌ای در تهران، این تحلیل را تهیه و ارائه کرده بود. برای من، این خاطره نشانه‌ای از تبحر و تجربه حرفه‌ای اوست. خود برتو نیز در مقدمه گزارش، اقامتش در تهران را از ۱۵ تا ۲۵ ژانویه ۲۰۰۳ ذکر می‌کند و از نقش راهنمایی و مشاورت دکتر زبردست در پیشبرد پژوهش قدردانی می‌کند.
من این گزارش را در کلاس‌های شهرسازی به دانشجویان و در محیط حرفه‌ای به مدیران شهری معرفی می‌کردم. در این نوشته، خلاصه‌ای از یافته‌ها و پیشنهادهای آن را همراه با پیوند متن کامل فارسی و انگلیسی در اختیار خوانندگان عابرشهر می‌گذارم.
گزارش درباره چیست
گزارش «ساختار فضایی شهر تهران؛ محدودیت‌ها و فرصت‌هایی برای توسعه آتی» در چارچوب همکاری وزارت مسکن و شهرسازی وقت و بانک جهانی، برای برنامه بهسازی شهری و اصلاحات بخش مسکن تهیه شد. نسخه انگلیسی در سایت آلن برتو، تاریخ بازنگری ۱۹ آوریل ۲۰۰۳ را دارد. پرسش اصلی آن این است که ساختار فضایی تهران چگونه بر آلودگی، کارایی حمل‌ونقل و توسعه امکانات فرهنگی اثر می‌گذارد و چه سیاست‌هایی می‌توانند این اهداف را به هم پیوند دهند.
خلاصه زیر بر متن انگلیسی گزارش استوار است و با ترجمه فارسی مقابله شده است. اعداد و توصیف‌ها به زمان مطالعه و داده‌های مورد استفاده آن مربوط‌اند؛ بخشی از داده‌های اصلی جمعیتی به سرشماری ۱۹۹۶ بازمی‌گردد. بنابراین، این متن گزارش وضعیت امروز تهران نیست. شماره صفحات ارجاع‌شده، متعلق به نسخه انگلیسی ۴۱ صفحه‌ای است.
خلاصه کوتاه برای خواننده
برتو، تهرانِ زمان مطالعه را شهری نسبتاً متراکم، با فعالیت‌های پراکنده و بدون یک مرکز تجاری و اداری کاملاً مسلط توصیف می‌کند. به نظر او، این ترکیب توضیح می‌دهد که چرا تراکم زیاد به‌تنهایی کارایی حمل‌ونقل عمومی را تضمین نمی‌کند. پیشنهاد محوری گزارش، هماهنگ‌کردن انتخاب شبکه حمل‌ونقل با ضوابط ساخت‌وساز، ظرفیت زیرساخت‌ها و نظام مالی شهری است. اصلاح دریافت عوارض تراکم، حفظ سهم حمل‌ونقل عمومی، سامان‌دادن پارک حاشیه‌ای، تقویت فضاهای پیاده و هماهنگی مدیریت در مقیاس منطقه کلان‌شهری، اجزای همین رویکردند. ارزش بازخوانی گزارش در روشن‌کردن رابطه میان تصمیم‌های پراکنده‌ای است که در عمل، شکل و کیفیت زندگی شهر را می‌سازند.
۱ ساختار فضایی حاصل مجموعه تصمیم‌هاست
در نگاه برتو، شکل شهر از تعامل بازار زمین، توپوگرافی، زیرساخت‌ها، مقررات و مالیات‌ها پدید می‌آید. شهر را نمی‌توان مانند ساختمانی بزرگ، صرفاً مطابق یک نقشه از پیش تعیین‌شده ساخت. او برای تهران توضیح می‌دهد که تصمیم مالی شهرداری برای دریافت وجه در برابر افزایش زیربنای مجاز، حتی بیش از خودِ طرح جامع بر ساختار فضایی اثر گذاشته است. نتیجه پیشنهادی او، پایش مستمر تحولات شهر و اصلاح هماهنگ مقررات، سرمایه‌گذاری‌ها و مالیات‌هاست. از منظر اقتصادی نیز، گسست فضایی می‌تواند دسترسی به بازار کار و خدمات را دشوار و هزینه رفت‌وآمد و زیرساخت را بیشتر کند. (صص. ۶ تا ۷)
۲ تراکم ساختمانی با تراکم جمعیتی یکسان نیست
گزارش، تراکم جمعیت در اراضی ساخته‌شده تهران را حدود ۱۴۶ نفر در هکتار اعلام می‌کند؛ رقمی بالا در مقایسه جهانی، اما نزدیک به میانه برخی شهرهای بزرگ آسیایی. این شاخص با تراکم محاسبه‌شده بر کل محدوده اداری شهر تفاوت دارد. برتو همچنین نشان می‌دهد که بلندترشدن ساختمان‌ها الزاماً به افزایش تراکم جمعیتی منجر نشده است: هنگامی که زیربنای مصرفی هر نفر افزایش می‌یابد، ساختمان‌های بلندتر می‌توانند با جمعیت کمتری در هر هکتار همراه باشند. بنابراین، از ارتفاع ساختمان به‌تنهایی نمی‌توان تعداد ساکنان یا فشار بر خدمات را نتیجه گرفت. (صص. ۸ تا ۹)
۳ تهران مرکزی کم‌جاذبه و شکافی محسوس میان شمال و جنوب داشت
برتو برای توزیع تراکم، الگویی با مرکز کم‌تراکم‌تر و افزایش تراکم تا حدود شش کیلومتری مرکز توصیف می‌کند که سپس در پیرامون کاهش می‌یابد. در مقایسه شمال و جنوب نیز، تراکم جمعیتی بالاتر بیشتر در جنوب و ساختمان‌های بلندتر و مصرف زیربنای بیشتر در شمال دیده می‌شوند. او اختلاف شدید مخارج خانوار و مصرف فضای مسکونی را نشانه جدایی‌گزینی اجتماعی می‌داند و پیشنهاد می‌کند این موضوع در سیاست توسعه مورد توجه قرار گیرد. (صص. ۹ تا ۱۰)
مناطق ۶ و ۱۲ در تحلیل او نزدیک‌ترین مصداق مرکز تجاری و اداری تهران‌اند، اما در داده‌های بررسی‌شده فقط حدود ۳۰ درصد سفرهای کاری و ۲۷ درصد سفرهای خرید با وسایل نقلیه را جذب می‌کنند. این آمار شامل سفرهای پیاده نیست؛ خود گزارش هشدار می‌دهد که خریدهای پیاده محله‌ای، سهم مرکز از مجموع سفرهای خرید را باز هم کمتر می‌کند. نتیجه او، شناسایی تهران به‌عنوان شهری متراکم و تاحدی چندمرکزی، بدون یک مرکز کاملاً غالب است. (ص. ۱۱)
۴ تثبیت دستوری جمعیت راه‌حل مسئله شهر نیست
برتو با پیشنهاد تثبیت جمعیت تهران در رقم ۷٫۶ میلیون نفر مخالفت می‌کند. استدلال او این است که دولت نمی‌تواند صرفاً با محدودکردن ساخت‌وساز یا زیرساخت، کشش فرصت‌های شغلی و آموزشی را از میان ببرد. چنین محدودیت‌هایی ممکن است مصرف فضای مسکونی را کاهش دهد یا امکان بهبود مسکن خانوارهای ساکن واحدهای کوچک را محدود کند. در منطق گزارش، سیاست‌گذاری باید با پویایی شهر و نیازهای ساکنان سازگار شود؛ تعیین یک سقف جمعیتی، به‌خودی‌خود پاسخ مسئله آلودگی و جابه‌جایی نیست. (صص. ۱۲ تا ۱۳)
۵ حمل‌ونقل و کاربری زمین باید با هم انتخاب شوند
مسئله اصلی از نظر برتو، ترکیب تراکم زیاد با پراکندگی مقصد سفرهاست. تراکم بالا از حمل‌ونقل همگانی پشتیبانی می‌کند، اما پراکندگی اشتغال و خرید، کارایی یک شبکه محدود و پرظرفیت را دشوار می‌سازد. او برای شرایط آن زمان دو گزینه مشروط بررسی می‌کند. (صص. ۱۴ تا ۱۷)
گزینه نخست، ادامه ساختار پراکنده فعالیت‌ها و اتکا به شبکه اتوبوس، با تأکید بر مینی‌بوس و تاکسی‌های اشتراکی یا خطی است. در این حالت، توسعه در محل‌هایی که زیرساخت و تقاضا اجازه می‌دهد، سامان‌دهی توقفگاه‌ها و پیاده‌روهای اطراف آن‌ها، و سیاست محدودکننده پارک خودرو اهمیت دارد. این گزینه در گزارش با فرض پرهزینه‌بودن یا فراهم‌نبودن توسعه کامل شبکه مترو مطرح می‌شود.
گزینه دوم، تکمیل شبکه پیش‌بینی‌شده مترو، در صورت تأمین منابع، همراه با تقویت مراکز فعالیت و افزایش زیربنای مجاز مسکونی، اداری و تجاری در اطراف ایستگاه‌هاست. این انتخاب باید با توسعه شبکه مکمل اتوبوس و تاکسی، سرمایه‌گذاری در زیرساخت و تأمین بخشی از هزینه‌ها از توسعه پیرامون ایستگاه‌ها همراه شود. بنابراین، پیشنهاد گزارش افزایش یکسان تراکم در سراسر شهر نیست.
برای سنجش دسترسی، گزارش از حریم ۸۰۰ متری ایستگاه‌ها و داده‌های جمعیتی ۱۹۹۶ استفاده می‌کند. پوشش جمعیتی ۴۳ ایستگاه آن زمان حدود ۱۴ درصد و پوشش شبکه ۹ خطیِ برنامه‌ریزی‌شده حدود ۵۶ درصد برآورد شده بود. رقم دوم برآورد یک برنامه است، نه آمار شبکه ساخته‌شده امروز. حریم ۸۰۰ متری نیز فرض محاسباتی گزارش، معادل حدود ۱۲ دقیقه پیاده‌روی، است؛ نه سنجش کیفیت واقعی همه مسیرها. (ص. ۱۶ و پانوشت ۳)
۶ اصلاح نظام تراکم به معنای پذیرش یا رد مطلق آن نیست
برتو در بررسی دریافت وجه برای افزایش نسبت زیربنا به مساحت زمین، یا همان FAR، هم پیامدهای مثبت و هم مخاطرات را توضیح می‌دهد. از نظر او، افزایش عرضه زیربنا می‌تواند پاسخ‌گوی تقاضای مسکن باشد و فشار بر قیمت را کاهش دهد. در مقابل، افزایش تراکم بدون ظرفیت کافی زیرساخت و خدمات، کیفیت زندگی ساکنان را پایین می‌آورد. همچنین، مصرف این وجوه در بودجه عمومی و هزینه‌های جاری، بدون محاسبه تعهدات آینده و نوسان بازار ساخت‌وساز، برای شهرداری خطر مالی ایجاد می‌کند. (صص. ۱۹ تا ۲۰)
پیشنهاد او چهار جزء دارد: شناسایی محدوده‌هایی که افزایش تراکم در آن‌ها به دلایل زیرساختی یا محیطی ممکن نیست؛ انتشار نقشه این محدوده‌ها و طرح آن در بحث عمومی؛ تعیین قواعد روشن برای محاسبه عوارض جبران اثرات توسعه و تعهدات سازنده در اتصال به خیابان، پیاده‌رو و شبکه خدمات؛ و اختصاص وجوه دریافتی به حسابی ویژه برای تقویت زیرساخت و خدمات محله‌های متأثر از تراکم. (ص. ۲۰)
۷ کاهش آلودگی فقط با تغییر شکل شهر ممکن نیست
گزارش سه مسیر را بررسی می‌کند: کاهش تعداد و طول سفرهای موتوری، انتقال سفرها از خودرو شخصی به حمل‌ونقل عمومی، و کاهش آلایندگی وسایل نقلیه. برتو با توجه به تراکم بالای تهران و سهم حدود ۶۰ درصدی حمل‌ونقل عمومی، با احتساب تاکسی‌های اشتراکی، انتظار جهش سریع از دو مسیر نخست را محدود می‌داند. او در شرایط فنی سال ۲۰۰۳، تبدیل سوخت ناوگان عمومی به گاز طبیعی فشرده را راهکاری سریع‌تر پیشنهاد می‌کند. حفظ سهم حمل‌ونقل عمومی نیز به بهبود خدمات، قیمت‌گذاری پارک حاشیه‌ای و عوارض ازدحام وابسته دانسته می‌شود. این توصیه سوختی باید در زمینه تاریخی خود خوانده شود و تجویز فنی برای امروز تلقی نشود. (صص. ۱۳ تا ۱۵ و ۲۳)
۸ فضای پیاده در پیشنهادهای اجرایی گزارش حضور دارد
برای خوانندگان عابرشهر، این بخش اهمیت ویژه‌ای دارد: برتو در گزینه مترو، ایجاد فضاهای پیاده وسیع و با طراحی مناسب در نقاط دارای دسترسی بالا را پیشنهاد می‌کند. در تقویت مرکز تجاری و اداری نیز، از بازطراحی ورودی ایستگاه‌ها متناسب با جریان عابران، پیاده‌روهای عریض‌تر و حذف امتیاز پارک حاشیه‌ای خودرو برای آزادکردن فضا به سود پیادگان سخن می‌گوید. توجه به پیاده حتی در گزینه اتوبوس و تاکسی، در سامان‌دهی لبه خیابان و پیاده‌روهای توقفگاه‌ها حضور دارد. (صص. ۱۵ تا ۱۸)
او توسعه زندگی فرهنگی را به گردآمدن موزه، نمایشگاه، کتاب‌فروشی، کتابخانه، سینما، کافه و فعالیت‌های مرتبط در محدوده‌ای با دسترسی مناسب پیوند می‌دهد. سرمایه‌گذاری شهرداری در فضاهای پیاده پیرامون این مجموعه‌ها، از جمله پیشنهادهای صریح گزارش است. به این ترتیب، فضای پیاده در ارتباط با دسترسی به حمل‌ونقل و فعالیت‌های روزمره و فرهنگی مطرح می‌شود. (صص. ۱۷ تا ۱۸)
۹ مسئله تهران از مرز شهرداری فراتر می‌رود
گزارش با توجه به رشد سکونتگاه‌های پیرامونی، بر پیوند مراکز منطقه کلان‌شهری تأکید دارد. از نظر برتو، فاصله میان این مراکز زمانی می‌تواند با یک بازار کار و خدمات یکپارچه همراه شود که حمل‌ونقل سریع و مناسب، هم‌زمان با توسعه منطقه فراهم شود. عقب‌ماندن شبکه حمل‌ونقل ممکن است به جدایی بازارهای محلی، وابستگی بیشتر به خودرو، گسترش پراکنده‌تر ساخت‌وساز و افزایش آلودگی بینجامد. (صص. ۲۰ تا ۲۲)
او همچنین هشدار می‌دهد که تفاوت اختیار و توان نهادهای شهری و روستایی می‌تواند توسعه را به حوزه‌هایی سوق دهد که کنترل ضعیف‌تر و زیرساخت کمتری دارند؛ حتی اگر هدف اولیه، حفاظت از اراضی باز میان شهرها باشد. پیشنهاد او، نزدیک‌کردن اختیارات کنترل کاربری زمین و مالیات و بررسی امکان نهادی منتخب در مقیاس کلان‌شهری برای هدایت کلی کاربری زمین و زیرساخت‌های اصلی است. (ص. ۲۲)
از شناخت تهران تا گزارش عمومی درباره حال شهر
جمع‌بندی برتو بر سازگاری تصمیم‌ها تأکید دارد: انتخاب شبکه حمل‌ونقل باید با مقررات کاربری زمین، سرمایه‌گذاری زیرساختی و مالیات‌های ملکی همسو باشد. (صص. ۲۲ تا ۲۳) برای من، ارزش این گزارش در همین پیوند میان شناخت و تصمیم است. بازخوانی آن می‌تواند پرسشی برای تهران امروز پیش بگذارد: تصمیم‌های ما درباره تراکم، مترو، درآمد شهرداری و فضای پیاده تا چه اندازه یکدیگر را تقویت می‌کنند؟ پاسخ امروز به این پرسش به داده‌های تازه نیاز دارد.
این بحث مرا به تجربه گزارش‌های «علائم حیاتی تورنتو» پیوند می‌دهد؛ تجربه‌ای که پیش‌تر در عابرشهر، از جمله در یادداشت «سنجش حال خوب شهر (تورنتو)»، معرفی کرده‌ام. این گزارش‌های بنیاد تورنتو، کیفیت زندگی را در حوزه‌هایی مانند مسکن، درآمد، اشتغال، جابه‌جایی، سلامت و تعلق اجتماعی بررسی می‌کنند و یافته‌ها را برای آگاهی و اقدام عمومی در دسترس می‌گذارند. گزارش برتو نیز می‌تواند انگیزه‌ای باشد تا درباره تبدیل شناخت شهر به دانشی عمومی و قابل گفت‌وگو فکر کنیم.
آرزو داشتم در ایران نیز سازوکاری داشتیم که می‌توانستیم، همچون تجربه تورنتو، درباره چند محور حیاتی زندگی در تهران گزارشی هرچند کوتاه، اما روشن، مستند و قابل فهم، به‌صورت منظم و عمومی منتشر کنیم؛ گزارشی که مردم بتوانند از آن دریابند حال شهرشان چگونه است، چه چیزی بهتر یا بدتر شده و کدام مسئله به توجه و تصمیم نیاز دارد.
چنین کاری به تجربه و مهارت در خواندن شهر و بینشی نیاز دارد که بتواند از میان انبوه داده‌ها، مسائل اساسی و رابطه میان آن‌ها را تشخیص دهد. این بینش باید با خواستِ در میان گذاشتن شناخت شهر با مردم همراه شود.
آنچه در تجربه حرفه‌ای خود فقدانش را احساس می‌کنم، سازوکاری پایدار، مستقل و قابل اتکاست که این تجربه و مهارت را به گزارش‌های منظم و عمومی درباره حال تهران تبدیل کند. فقدان چنین امکانی، تشخیص روندهای نگران‌کننده، مقایسه وضعیت محله‌ها و داوری درباره نتایج تصمیم‌های شهری را برای مردم دشوار می‌کند.
از نظر من، ایجاد این سازوکار یک ضرورت برای شناخت شهر و تصمیم‌گیری آگاهانه است. شهروندان باید بتوانند بدانند در چند محور حیاتی، شهرشان به کدام سمت می‌رود و کدام گروه‌ها از بهبودها بهره می‌برند یا با محرومیت بیشتری روبه‌رو می‌شوند. تحقق این ضرورت، حتی با گزارشی کوتاه اما مستند و مستمر، می‌تواند آغاز شود؛ امکانی که داشتن آن برای تهران همچنان یکی از آرزوهای حرفه‌ای من است.
منابع و دریافت متن کامل
برتو، آلن. ساختار فضایی شهر تهران؛ محدودیت‌ها و فرصت‌هایی برای توسعه آتی. ترجمه و تدوین اسفندیار زبردست. وزارت مسکن و شهرسازی، سازمان ملی زمین و مسکن و کمیته ملی اسکان بشر، اسفند ۱۳۸۲. در مقدمه ترجمه فارسی، انتشار گزارش در شماره‌های ۷ و ۸ فصلنامه اسکان بشر ذکر شده است.
Bertaud, Alain. Tehran Spatial Structure: Constraints and Opportunities for Future Development. Revised April 19, 2003.
دریافت متن کامل انگلیسی از سایت آلن برتو
دیدگاه‌ها